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让权责清单在落地运用中结出制度硕果

发布时间:2018-08-10  作者:梁远  来源:中国行政管理

        权责清单的应运而生,是作为一项务实管用的制度来定位的,但有了清单不等于有了清单制度。清单源自基层,现实中有需要才萌发了这样的创新;清单又必须植根于社会生活,回应现实需要,产生制度效用。经过几年的不懈努力,地方政府工作部门权责清单已全面制定和公布。各地梳理出的权责多达几千项,下一步关键是怎么真正用起来,把落地见效的功夫做足。唯如此,才能从清单上升到完善的清单制度,从一个个大部头转化为普遍实践。结合安徽等地的探索,这里集中围绕权责清单的制度价值、已经和可以发挥的实际作用、怎么更好发挥作用这三大问题进行探讨。
  一、权责清单有什么样的制度价值
  每项制度都因应社会需要而产生和运行。正如诺斯指出,制度是人为设计的,形塑人们互动关系的约束。[1]推行权责清单制度,其实质是重塑政府与社会公众的互动过程,把权力装进清单这个笼子,给政府自身以约束,给社会公众以便利,与建设法治政府、责任政府、服务型政府都密切相关。就权责清单的特性和功能而言,其制度价值很大程度就体现在这“三个政府”的建设上。
  (一)在建设法治政府方面的制度价值
  法治政府的内涵是多方面的,首先应是实现权责法定,做到依法行权、依法履职。在全面推行部门组织立法条件还不成熟的情况下,权责清单作为我国法治政府建设中的一个独特成果,是朝着部门职责法定化迈出的重要一步,也可以说是一种过渡形态。它的基本目的之一就是,使权力在法治轨道上全面正确行使,防止权力任意扩张,为全面推进依法行政打下坚实基础。[2]
  目前我国对部门职责的规定主要有两种形式。一种是专项法律法规,对某类事项的部门权责作出笼统界定。比如,《水法》第十二条规定,“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”,“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。另一种是部门“三定”规定,对每个部门承担的主要职责范围、与相关部门的职责关系等作出列举式规定。比如,国家发展改革委“三定”规定列明了该委的主要职责,以及它与能源局、商务部等部门在能源领域项目规划及组织实施、重要产品的进出口总量计划及组织实施等方面的分工。应当说,“三定”规定比法律法规更进了一步,职责划分相对容易把握一些,但总体上仍是概括性、原则性的。这两种模式的规定都相对粗梳,主要是因为,我国正处于体制大调整、大转型时期,还难以把部门的具体职责清晰地固定下来;法律法规追求稳定性,“三定”规定也不宜经常修改,即使作出详细规定,过一段时间又要修改,反而有损其严肃性和权威性。
  权责清单将行政许可、行政处罚、行政强制等权责一项一项细化明确,既是严谨规范的制度形式、具有刚性约束,又明确要求实行动态调整、有较强的灵活性。采取这种“准法规”的形式,就较好地应对了部门权责法定化必要性与可行性之间的冲突。可以预见,将来随着体制改革逐步到位、机构设置和职责配置逐步成熟定型,必然会从权责清单上升到部门组织法。事实上,清单制度是为部门权责法定化打下了一个坚实基础,探索了一条可行通道。
  (二)在建设责任政府方面的制度价值
  建设责任政府,前提是明确各部门的责任是什么。过去,不论是法律法规还是“三定”规定,主要是列出了部门有哪些权力、哪些职能,但缺乏责任条款,部门应尽到什么责任,未尽到责任有什么负面评价,都不甚了了。近些年,“三定”规定试着向前跨出了一步,适当增加了有关责任的表述,以期强化责任,但限于诸方面因素,并未取得整体突破。
  权责清单的出现,一定程度上填补了责任条目短缺的制度空白。在这方面也经历了一个演进过程,大致分为三个阶段。第一个阶段,关键词是权力清单。刚开始一些地方探索编制和公布的都是权力清单,中央层面出台的相关文件中,用的也是“权力”这个词。第二个阶段,关键词是权力和责任清单。一些省级政府率先从权力清单向权力和责任清单迈进。2015年3月,中办、国办印发的《关于推行地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求,“已经建立权力清单的,要加快建立责任清单;尚未建立权力清单的,要把建立责任清单作为一项重要改革内容,与权力清单一并推进。”从部分地方的实践看,这个阶段权力和责任清单的关系模式主要有两种:一种是权力和责任一体化,责任清单就是权力清单,权力清单也是责任清单,在权力事项后面明确责任事项和追责情形;还有一种是权力清单和责任清单各成体系,这里的责任清单更像是部门使命,权力清单内的事项是部门完成使命的手段。第三阶段,关键词是两单融合。现在,各地的权责清单都需采取“一表两单”的模式,对行政职权事项和责任事项进行一体设计、逐项对应,针对每一项具体的行政职权,相应明确责任主体和问责情形等,以避免权力清单和责任清单“两张皮”。实际上两单融合已经从思维层面在全国范围整体推开了。
  权责清单实现了行政职权行使主体与责任承担主体相统一,使权责一致有章可循、落到实处,为建设责任政府找到了一个有力抓手。其核心意涵就是,强调权责一致,权责对等,做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究”。通过权责清单制度的建立和完善,政府在与社会(包括市场组织、社会组织、公民个人等)互动时,不能胡乱行使权力,不能不承担政府责任。[3]
        (三)在建设服务型政府方面的制度价值
  近年来,我国公共管理体制改革的愿景愈来愈清晰,即加快推进国家治理现代化,建设人民满意的服务型政府。权责清单的一个要旨是,让公共部门履职的内容和过程清晰化、条理化、便捷化和透明化,让企业和公众能够了解、能够监督、能够得益。这显然与建设服务型政府的目标具有内在一致性。
  从强化服务的角度讲,权责清单的理念和做法有点类似于一些国家推行的“公共服务宪章”。上世纪90年代初,为改进公共服务的质量,提高回应性,英国率先推行了服务宪章。此后,其他欧洲国家纷纷仿效,宪章运动波及美洲、大洋洲、非洲、亚洲等诸多国家,掀起了世界范围内公共服务改革的浪潮。从这些国家的实践看,通过服务宪章,无论是对政府还是对公民而言,公共服务的供给方式及其质量都得到了前所未有的重视。[4]所谓服务宪章,主要是明确制定公共服务的质量与水准的文件,使服务内容、服务流程、服务标准等都晒在阳光下,提供清晰明确的预期;如果办事过程中遇到了问题,则提供明确的救济渠道。其实质在于,体现了顾客导向、需求导向,而传统的封闭型、管制型行政管理模式是不会把公民当作消费者看待的。这些理念和做法,为我国的管理服务创新提供了有益借鉴和启示。
  我国权责清单用于强化服务上,大致包括政务服务和公共服务两个方面。清单开始是用于行政部门的,力图使这些部门在行使职责时,摒弃管控色彩,树立更强的服务意识,让企业和公众到部门办事时少跑腿、少折腾、少花钱、少受气。很多地方在清单基础上,运用“互联网+政务服务”等方式,再造政务服务流程,探索出了“最多跑一次”“不见面审批”“马上办、网上办、一次办”等极具群众口碑的改革措施,既提升了服务效率,便利了企业和群众,也减轻了行政成本,实现了从封闭型、管制型到服务型的转型升级。此后,一些地方在推行的过程中,又将“清单思维”延伸到教育医疗和水电气等公共服务领域,把行政部门、事业单位和部分国有企业承担的各类公共服务事项都纳入清单,以此为据向市场和社会主体提供服务。服务型政府是广义的,是多形式、广范围的,无论是权责清单还是由此延伸出的公共服务清单,都顺应了公众的多元化需求,在服务型政府的制度建构上具有引领性和普遍性意义。
  二、权责清单已经发挥和可以发挥哪些实际作用
  作为一个新生事物,清单的运用是在实践中逐步深化的,是随着部门和企业、群众认知度的提高而逐步扩展的。从政务服务便民化的角度讲,清单在安徽、江苏、浙江、天津等先行地区已得到一定运用,特别是清单进政务大厅、上网运行方面效果明显。但从全国的总体情况看,清单作用的发挥还十分有限。首先是积极推行的地区有限,绝大部分地方对清单运用尚未重视、尚未起步,清单制定后被束之高阁。其次是运用范围有限,即便在做得较好的地方,也大多体现在办事流程的改进上,清单所能有的权力法定、权力透明、权力监督、权界明晰、责任强化、绩效评价、核编依据、修法参照、改革底数等多方面的功能并未得到整体释放,制度建设的综合效应未能显现。这种止步不前的状况,与推行权责清单制度的初衷并不相符。而要使清单得到广泛应用,前提是探析明了它到底可以发挥哪些作用,以便各地有的放矢,打开思路,相互启发,各显神通。结合清单在一些地方已经发挥的作用,通过调研思考,我们归纳出清单至少可以有下列十个用途。
  第一,可以用于方便群众办事,让群众按图索骥,一目了然。用清单以及由清单延伸的其它灵活形式,把公共部门权责及其依据、行使主体、运行流程、时限、举报方式等一一列明,并且在政务大厅、网络和其它可能的场合公布,群众想办什么事情就能简洁明快地照着清单走。如果看了清单还有疑惑,知道该问谁,如果办理过程中遇到难题,知道可以找谁,如果遭遇不作为、乱作为等情形时,知道向谁投诉维权。有了清单和各种清单式的办事指南,比以前到处托人打听、托人帮忙方便多了。实践中,除了权责清单,安徽等地还想群众之所想,建立了涉企收费、中介服务和公共服务等与企业、百姓密切度高的清单。例如“社会法人公共信用信息查询服务”、“中小学生学籍查询”等事项,无法列入权责清单,但实践中很管用,被列入了公共服务清单。在梳理编制清单的过程中,有些地方还砍掉相关“奇葩证明”、“循环证明”和繁琐手续,优化办事流程、精简办理环节,减少了群众来回奔波。
  第二,可以用于清晰界定部门间权责分工,避免推诿扯皮。以前部门谈职责分工,往往是笼统地争某项职能,现在具体化到许可、执法等事项上,更有利于厘清关系。通过明晰划分具体的权责,可以变传统的“针对部门讲责任”为“针对具体行政权力讲责任”。有些地方还把清单中的权力和服务事项在“三定”规定中加以规范和明确,使部门间的权力边界更加清晰,对部门争权夺利、推诿扯皮有釜底抽薪之效。在一些重点任务上,通过专项清单明确职责分工,作用也很明显。比如,北京市制定了缓解交通拥堵专项责任清单,细分了区域交通综合治理、停车设施建设等7个方面管理领域,每个领域分别明确市区两级部门的职责任务,减少了两者之间抢着管或者都不管的模糊地带。再如,据安徽铜陵市介绍,该市义安区胥坝乡西江水厂附近以前水源水质差,群众反映很大,但由于管理主体不明确,长期得不到解决。后来在权责清单中明确了乡政府是设立保护标志、保护饮用水源的责任主体,据此乡政府会同区相关部门对饮用水源地进行了集中整治,让原本缺位的乡镇权力重新归位,让老百姓喝上了放心水。这一做法还在媒体上做过宣传。
  第三,可以用于解决部门不作为等问题,有利于保障反腐败顺利推进。现在部门办事的效率和服务意识比以往有了很大提升,但还是有改进空间。比如一些单位门好进、脸好看了,就是事难办,一些工作人员办事拖沓敷衍等。清单在这方面也大有可为。可以通过清单对不作为应承担的后果加以明确,给权力套上“紧箍”,为“法定职责必须为”提供抓手。有企业代表反映,这些年推进反腐败,大家很拥护,但刚开始一段时间发现官员不接受吃请了,但也不办事了。后来权责清单制定出来,明确了部门权责,该办的事必须办,不办就追责,两难的困境得到了化解。
  第四,可以用于有针对性地对权力运行的情况和效果进行监督。权责清单可以成为强化权力监督制约的有力依据,两种监督途径都能用上。一是用于专门监督。把清单交给纪检监察、巡视、审计等专业部门,他们可考虑对照清单有针对性地开展监督。比如,纪检监察部门可以在清单基础上,进一步梳理廉政事项清单或全覆盖的廉政风险点。又如,可以利用统一的电子政务平台,推进责任清单与监察系统衔接互动,纪检监察部门通过系统发现政府工作人员不尽责等问题,就能对照清单进行问责。这类做法在一些地方已经付诸实施。二是用于社会监督。把清单晒出来,交给群众甚至媒体进行监督。清单为公职人员依法履职和群众依法办事提供了共同遵循,群众可以对照清单监督各部门单位及其工作人员是否依法依规办事。群众遇到不公,不仅可以对照清单投诉,还可以依照清单打官司。甚至当事人在刑事、民事诉讼中都可以援引清单来主张和举证。
  第五,可以用于作为机构编制评估和审批的依据之一。作为权责清单工作牵头单位,机构编制部门首先可以成为运用清单的探路者、先行者。通过建立以权责清单为重要基础的机构编制综合评估机制,将各部门单位履行职责的情况和效果作为对其进行编制配备的参考依据。有的地方在清单制定过程中,将一个部门的职责划给另一个部门,或者将上一级的职责放到下一级后,相应核减了职责划出单位的编制,就符合人随事走的方向,有利于盘活编制存量。这方面的探索才刚刚开始,未来还大有文章可做。
  第六,可以用于作为绩效考核的依据之一。清单完全可以交给绩效办以及组织人事、财政等部门,用于部门年度绩效考核,用于班子和干部考核,用于项目考核,明确奖罚情形。同时,也可以交给政府分管领导、部门负责人,用以对照掌握所负责部门的绩效状况,也能藉此了解和使用干部。有的地方领导谈到,过去他们也不一定能讲清楚自己负责的领域有多少权责,好多刚从事本岗位工作的人,对自己的岗位职责说不清楚,哪些该干、哪些不该干很多是靠经验,干得怎么样缺少客观标准。有时候出了事故或者在网上引起重大舆情了,才知道原来这是自己该干的事情。
  第七,可以用于明确市场监管责任。随着简政放权的深入推进,事中事后监管的重要性愈发凸显。可以通过完善清单制度,对不同类别的监管权力制定监管细则,明确具体监管事项,包括行政审批类权力的事中事后监管细则,行政处罚类权力的裁量权基准等,以强化市场监管责任。比如,有些地方依据权责清单,针对保留、取消、下放、转移、前置改后置等具体权力事项,以行政审批类权力事项为重点,逐项制定事中事后监管细则,保证了简政放权后的监管及时跟进。
  第八,可以用于明确公共服务责任。除了权力事项外,还有很多事项是公共部门必须为老百姓提供的服务。不管提供者是行政机关还是事业单位甚至一些国有企业,对老百姓来说,都是国家公共机构,理应通过清单方式明确相关单位职责,使公共服务成为公开承诺和应尽义务。在很多地方,公共服务方面的清单仍是一个短板。有些省份的做法值得借鉴,他们在实践中,凡是行政机关、国有企事业单位利用行政权力或公共资源提供的服务,都进行全方位梳理并向社会公开,让公众既能看到服务事项,又能找到实施主体。制定公共服务清单明确责任,对街道社区等基层组织也同样有用,可以知道哪些是自己该干的,哪些不是自己干的。有社区居委会主任谈到,居委会的公共服务清单制定后,过去诸如开具“证明被狗咬了”、“证明人民币不是故意损坏的”之类的奇葩证明,都明确了不是居委会职责,基层也就卸下了包袱。
  第九,可以用于改进立法。权责清单体现的是依法行政思维,随着依照清单行权履职成为常态,对法律法规本身的完善也是一种促进和倒逼。安徽在清单制定过程中,就梳理出了一批已不符合当前实际的地方性法规规章的条款设置,供立法部门研究修订。在清单运用过程中,同样可以发现哪些规定条款不适应了,哪些条款有矛盾了,以便于法律法规相应跟进修改。同时,责任清单对责任事项和追责情形作出详细规定,也有助于进一步细化相关法规中的具体责任条款。安徽省人大法工委的工作人员表示,清单工作给他们的一个启示是,今后立法中需要增强责任条款的设置,做到置权与置责并重。
  第十,可以用于作为进一步调整精简各类权力事项的改革底数。这几年审批制度改革能不断推向纵深,很重要的原因是,刚开始就对所有审批事项作了大起底,有了一张大清单,从而推进改革时能够心中有数,集中发力。权责清单相当于建立了行政执法、行政收费等各方面权责的数据库,集中了靶子,做到了底数清、情况明,可以作为深化机构和行政体制改革、简政放权改革、事业单位改革等多项改革的可能目标和主攻方向。抓住了清单,就能做到纲举目张,攻城拔寨。此外,还可以在前期改革成果基础上,继续以清单为底数,全面清理各层级的办事所需证明及其他申报材料。例如,有的地方开展有特色的“减证便民”,重点取消奇葩证明、循环证明等不合法、不合理以及主要为规避部门责任的证明材料。对不涉及公共安全或环境保护,不影响第三者权利义务的事项,探索申请人办事承诺制。清理后,权力事项办事申报材料、公共服务办事申报材料有了大幅精简,这些都是基于清单取得的成果。
  三、怎么让权责清单有效发挥作用
  从清单迈向清单制度、使清单落地生效,需要多方面的制度配套和协同发力,形成综合效应。而这方面恰恰是绝大部分地方认识不足、招数欠缺的,也是清单发挥作用不彰的短板所在。概括地讲,清单不断丰富完善的过程就是清单运用的过程,清单不断规范统一的过程就是清单运用的过程,清单不断细化便捷的过程就是清单运用的过程,清单不断走进生活的过程就是清单运用的过程,清单不断广为人知的过程就是清单运用的过程,清单不断动态更新的过程就是清单运用的过程。
  第一,让清单更加丰富全面。一个完整的清单体系,应当覆盖所有公共部门履职的各个相关环节。除了政府部门,党委机构也有一定的资源支配权,什么权能用,怎么正确用权,可以通过清单进行梳理和明确。其他一些具有公共权力和服务职责的机构同样如此。例如天津已经在党委、人大、政协、法院、检察院等机关部门制定了“职责清单”。其目的是,通过“权责清单”加“职责清单”实现清单全覆盖,进一步明确职责、公开职责、监督职责,倒逼责任落实和担当作为。[5]此外,除了各地普遍制定的现有的权责清单,还可以探索更多的清单形态和覆盖领域。例如有些地方在省市县乡四级权责清单基础上,编制了公共服务事项清单和全口径的行政权力中介服务清单,出台1+X权力运行监管细则等。这些各种类型的清单能互相配合,编成严密的权力运行、监督和服务体系,形成合力,共同发挥作用。
  第二,让清单更加标准规范。我国是单一制国家,适用统一的法律法规体系,一般情况下级别相同、性质相同、区域范围相当的部门,权力结构及数量应当具有大体一致性。从已公布清单的情况看,同一级政府的部门权责事项总数,在不同地方差异很大,有的甚至相差2至3倍。即便考虑到各地情况不同、改革做法不同,数量的悬殊也已超出正常范围。同样一件事情,例如企业开办分公司,在不同地方的权责清单中,报批的名称、流程、标准等都可能不一样,难免让企业无所适从。因此,下一步需要整体推行清单的规范化标准化,在同一层级、同一类型的区域,权责清单事项的名称、权力类型、流程、时限等应当大体一致,使企业在不同地方投资经营、群众在不同地区间流动时,有一套相对统一的办事指南。
  第三,让清单更加亲民鲜活。清单编制出来不是目的,还要让清单便于公众使用,厚厚的完整版清单不一定适用所有人。需要不断细化实化,探索新的管用的具体事项清单,把清单推向活生生的社会现实中,推向老百姓的日常生活中,让群众看得懂、抓得着、用得上。以符合实际需要为出发点,哪里需要,哪里真正管用,就在哪个领域形成“实用版”、“专题版”、“单项版”。
  第四,让清单更加进网入户。针对有些地方清单“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上,落实不到实际工作上”的现状,需要以清单为基础,开辟多样化的运用渠道。一是推动更多清单事项进政务大厅。把部门的权责清单在大厅公示出来,与来此办事的群众亲密接触,同时明确监督和救济方式,倒逼部门真正按清单行使权力。二是推动清单事项网上办理。能否网上运行,可以说是清单能否落地生效的“试金石”。需要秉持群众不跑腿或少跑腿的理念,打造“互联网+清单”。清单中凡与企业公民关联度高的服务事项,如企业注册登记、居民教育医疗、户籍户政等等,都要推行网上受理、网上办理、网上反馈,做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”。同时,优化简化服务事项网上申请、受理、审查、决定、送达等流程,缩短办理时限。这样才能真正让清单事项“鲜活”起来,实现关键一跃。三是推动清单与相关工作进一步结合。机构编制部门可运用清单实施职能精细化管理,有针对性研究解决部门职责交叉等事项,根据部门清单事项的变化,及时评估并调整部门的职责和机构编制。同时,把清单提供给纪检监察、组织人事、审计等专业监督部门和涉及的各相关部门,作为他们开展工作的依据之一,打牢清单的基础性支撑作用。这就要求加强清单培训,从部门领导到具体工作人员,开展多层次的思想动员和学习培训,做到熟练掌握运用。
  第五,让清单更加深入人心。要发挥清单的作用,很重要的前提是提高清单的知晓度,打造“清单品牌”,让群众了解清单、信任清单。可借鉴推广安徽一些地方的做法,针对各年龄段群众了解信息的渠道差异,在社区便民服务中心、小区报刊亭、广播、电视乃至出租车信息显示屏等张贴或滚动播放清单,将清单送到百姓门前,力求家喻户晓、人人皆知。还可考虑丰富清单在新闻媒体、网络平台的推介手段,制作一些生动活泼的动画宣传片、视频、PPT,印制单项清单的二维码“扫一扫”单页等。当然,清单宣传要建立在管用、便利的基础上,让公众感同身受,觉得清单就在身边,不能“空对空”,否则可能适得其反。
  第六,让清单更加历久弥新。清单要落地见效,不能靠一阵风,编完就完了,必须实施动态管理。不然即使花了很大力气宣传、推动运用,大家现在认可了,但如果不能及时修订更新,那么清单又会被遗弃。清单动态调整应当作为一项常态化的制度,根据经济社会发展、群众需求和部门履职情况的变化、法律法规的立改废释等,及时调整各类清单,使清单合法合规、顺应时势、常见亮色。

[参考文献]
[1]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英译.上海三联书店, 1994.
[2]张纪南.深化行政审批制度改革 服务“四个全面”战略布局[J].求是,2015(12).
[3]唐亚林,刘伟.权责清单制度:建构现代政府的中国方案[J].学术界,2017(12).
[4]谭功荣.欧洲服务宪章运动:背景、原则、战略及启示[J].国家行政学院学报,2004(6).
[5]天津市编办.全面推行职责清单制度建设 促进履职尽责担当作为[J].中国机构改革与管理,2018(3).

作者:梁远,中央机构编制委员会办公室综合司副司长,北京

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