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公共管理伦理变迁:从传统社会到大数据时代

发布时间:2019-10-09  作者:胡键  来源:中国行政管理

[摘 要]自古以来,无论是管理还是治理,大致存在着两种伦理取向,一种是以公共秩序为道德标准的伦理取向,另一种是以公共利益为道德标准的伦理取向。前者强调秩序,后者强调正义。从中国古代行政管理、科举制度时期的行政管理到民主化浪潮冲击之下的行政管理,这三种类型的行政管理都是把秩序作为价值诉求的,只是方式方法有些不同。前二者是为了维护“大一统”的天下主义秩序,而在民主浪潮冲击之下为了秩序而采取的“维稳”措施和为了民主而追求的正义价值,二者之间也很难达到平衡。要么是为了秩序而忽视正义,要么是因为正义超出了秩序所规定的边界而受到秩序的挤压。大数据嵌入到新公共管理之中更加强调公共性和社会性,因而需要科学精神与人文精神的融合来来彰显新公共管理的秩序与正义双重的价值诉求。遗憾的是,由于私利伦理与公利伦理之前的矛盾无法克服,最终使大数据技术下的公共管理在正义的诉求上也陷入一时难以克服的悖论之中。这恰恰为未来深入研究大数据技术条件下的公共管理留下了更大的空间。大数据技术能否最终成为公共管理跳出秩序与正义陷阱的动力,取决于人类对技术的驾驭能力。

[关键词]大数据;公共管理;秩序;正义

何谓伦理?这是伦理学的问题,伦理学界对这个问题的看法也一直存在着分歧的。但是,不管持什么样的观点,都不得不承认伦理是建立在主体与客体之间的一种情感认知,并在这种认知基础上建立起的相互关系构成认知主体与认知客体之间的伦理。管理/治理是主体对客体的一种社会关系,这种社会关系至少会受到以下几种因素的影响:一是主体与客体的相互认知。孟子这句话就是关于管理/治理主体与客体相互认知的经典论述:“君之视臣如手足,则臣视君如腹心;君之视臣如犬马,则臣视君如国人;君之视臣如土芥,则臣视君如寇仇。”[1]这种相互认知也就决定了二者之间的伦理关系。二是时间与空间。管理/治理都是一定时间、空间条件下而产生的一种社会关系,时间和空间不同,主体与客体的社会关系内涵不同,其伦理关系也会发生变化。三是技术。从工业革命以来的历史来看,技术在塑造社会关系上发挥的作用越来越突出,尤其是大数据不仅改变了人类的思维,[2]而且也重塑了当今的社会关系,特别是重塑管理/治理主体与客体之间的社会关系。学术界关于前两者的研究颇多,但对技术重塑社会关系的问题尤其是大数据如何引发公共管理伦理变迁的问题的研究还不多见。

一、管理/治理的两种伦理取向

管理/治理的伦理是什么?这个问题本来非常复杂。无论是管理还是治理,大致存在着两种伦理取向,一种是以公共秩序为道德标准的伦理取向,另一种是以公共利益为道德标准的伦理取向。两种不同的伦理取向决定于权力主体在管理或治理中的所扮演的不同角色。前者强调秩序,后者强调正义。“尽管‘秩序’与‘正义’是西方政治语境中的概念,中国先秦诸子百家思想中也没有直接论及这两个概念,但先秦思想中可以找到相应的政治价值。《韩非子·难一》中所说的‘国无君不可以为治’强调的就是秩序,而《慎子·威德》中所说‘立天子以为天下’强调的就是正义。”[3]

“国无君不可以为治”就是在国君的统治之下形成一套君臣关系制度,并在国君的威严之下通过这一整套的君臣关系制度来维系既有的社会秩序。实际上,古代中国早就有通过管理/治理来构建社会关系的秩序的情况。为了秩序,自三皇五帝始就开始注重制度的构建,以达到天下大治、民众安居乐业。据《史记》记载,颛顼“静渊以有谋,疏通而知事,养材以任地,载时以象天,依鬼神以制义,治气以教化,洁诚以祭祀”。颛顼是黄帝的孙子,黄帝选择他来治理“天下”,是因为颛顼能够按时祭祀祖先和天地鬼神,按日月运行而定四时,并制定出各种礼仪制度,来教化民众。颛顼选择帝喾承位,也是因为帝喾“顺天之义,知民之急。仁而威,惠而信,脩身而天下服。取地之财而节用之,抚教万民而利诲之,历日月而迎送之,明鬼神而敬事之”,以至于在高辛帝喾时期而“国”泰民安,秩序井然。当然,传统的部落社会秩序与后来的政治社会秩序有重大差别,进入周以后,社会制度化的秩序珠逐渐成熟起来。在周公以前,君主世袭一般沿袭的是“兄终弟及”、“父死子继”并存的继统惯例,但自周公放弃以武王胞弟身份继承王位的资格而转立武王之子成王以后,周人从此将王位世袭改为嫡长子继承制。及至周天子权力式微而礼乐崩坏之时,儒家法家都不约而同地主张君主存在的价值,并且赋予君主一种止乱趋治、维护社会秩序的政治功能。儒家强调“君君,臣臣,父父,子子”的等级秩序;法家则强调“失君必乱”等,诸子百家都从政治秩序的角度强调君主对于维护社会稳定的重要性。甚至包括司马光都强调秩序而不主张正义。他在《资治通鉴》第一卷的开篇中就说:“天子之职莫大于礼,礼莫大于分,分莫大于名。何谓礼?纪纲也;何谓分?君臣也;何谓名?公、侯、卿、大夫是也。”在礼之下,司马光反对“天下以智力相雄长”,出现这种情况正是“君臣之礼既坏”的结果。如果我们从历史回到现实,不难发现一个事实:在传统的公共行政中,政府始终居于支配地位,政府为了维护其权力权威往往是追求公共秩序,以此来获得权力的合法性。这是因为,传统公共行政是以秩序为公共行政的目标的,正是秩序授予了政府公共行政行为的合法性。因此,亨廷顿(Samuel P. Huntington)在研究后发现代化国家的政治发展问题的时候就指出:“首先的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序。”[4]因此,我们可以这样概括:传统公共行政是为秩序而作的政府行为。

“立天子以为天下”的后一句是“非立天下以为天子也”,这体现的是一种“天下非一人之天下”的公共利益原则也就是正义原则。当然,不同历史时期的公共利益是大相径庭的。远古时期,没有确立政治上的公共利益,所以那时的公共利益主要在生活社会当中,也就是所谓的“钦明文思安安,允恭克让,光被四表,格于上下。克明俊德,以亲九族。九族既睦,平章百姓。百姓昭明,协和万邦。黎民于变时雍”。[5]因而要求为政者恭敬节俭,明察四方,善理天下,道德纯备,温和宽容;忠实不懈,光辉普照四方,思虑达于天地;弘扬大德,使家族亲密和睦,众族的政事辨明,协调万邦,天下友好和睦。司马迁在《史记》中也是这样通过对尧的品德的刻画来阐述当时的公共利益。简而言之,当时的公共利益就是:教化、孝敬、明德、知民、仁惠、修身、昭明、合和。尧授舜,要所强调的是“终不以天下之病而利一人”的标准即公共利益的标准。显然,后来被儒家学说视为一种个人的品德修炼的内容也被古代部落作为政治社会的公共利益,也当作政治社会的公共利益。孔子就说:“敬事而信,节用而爱人,使民以时”;“为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之”。[6]略比孔子晚一点的古希腊哲学家柏拉图(Plato)在对政治社会的公共利益似乎比孔子有更深刻的认识,他在其《理想国》一书中曾指出:“我们建立这个国家的目标并不是为了某一个阶级的单独突出的幸福,而是为了全体公民的最大幸福;因为我们认为在一个这样的城邦里最有可能找到正义,而在一个建立得最糟糕的城邦里最有可能找不到正义。”[7]这一思想可以被视为现代公共行政学思想甚至是“新公共管理学”思想的逻辑起点。这个思想虽然不一定与马克思、恩格斯的思想有直接的渊源,但在马克思、恩格斯看来,平等权是人的社会性的一项基本权益,“平等是法律对一切人都一视同仁,不论是予以保护还是予以处罚”。[8]恩格斯在《反杜林论》中也指出:“一切人,作为人来说,都有某些共同点,在这里共同点所及的范围内,他们是平等的,这样的观念自然是非常古老的。但是现代的平等要求与此完全不同;这种平等要求更应当是从人的这种共同特性中,从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求:一切人,或至少是一个国家的一切公民,或一个社会的一切成员,都应当有平等的政治地位和社会地位。”[9]恩格斯还指出:“社会的经济进步一旦把摆脱封建桎梏和通过消除封建不平等来确立权利平等的要求提上日程,这种要求就必定迅速地扩大其范围。只要为工业和商业的利益提出这一要求,就必须为广大农民要求同样的平等权利。”“这种要求就很自然地获得了普遍的、超出个别国家范围的性质,而自由和平等也很自然地被宣布为人权。”[10]由此可见,马克思主义的经典作家从一开始就从公共利益的角度思考问题。这种思想被后来的马克思主义者所继承。例如,罗尔斯就指出,正义必须否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的情形,更不能承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以,在罗尔斯看来,在一个正义的社会里,由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。[11]

不过,秩序与正义之间是存在着张力的,也就是二者之间的边界是模糊的。以古代的继承制度来看,正如前文所述,从三皇五帝到尧舜禹时期,在大位继承这一问题上都强调将大位禅让给贤能之人。到周公放弃以武王胞弟身份继承王位的资格而转立武王之子成王以后,“立子立嫡”才成为一种正式的继承制度。然而,由于后世君王平庸昏聩的不少,以“立嫡以长不以贤”的嫡长子制度的弊病日益突显,“象贤”的继承制度则发挥了十分重要的调节作用。很显然,“禅让”和“象贤”体现的是一种正义的政治伦理,而“嫡长子”制度则体现的是一种秩序的政治伦理。在现代公共行政中同样也存在着秩序与正义的巨大张力。因为,在公共行政主体(主要是指政府)看来,没有秩序就很难实现公共利益。然而,管理/治理的主体往往在追求主球秩序的时候而忽视了公共利益,甚至为秩序而秩序,于是管理/治理演变为“维稳”的管理/治理行为。在这种情形下,正义的政治伦理也会在其中发挥“矫正”的作用,甚至作为一种现代公共政治所追求的目标而对“秩序”的政治伦理产生一种“挤出效应”。在持正义的政治伦理的人看来,公共利益的增长会带来良好的秩序或者也叫“善治”,而仅仅以秩序为政治伦理为目标反而很难真正走向“善治”。

二、以秩序为伦理取向的中国传统行政管理及其困境

关于对中国传统行政管理的理解,我们可以从时间维度划分为古代行政管理、科举制度时期的行政管理和民主化浪潮冲击之下的行政管理三种类型。事实上,这三种类型的行政管理都是把秩序作为价值诉求的,只是方式有些不同。

第一,古代行政管理。前面已经对中国古代行政管理的情形有所论及,但主要是涉及秦统一中国之前,对此后的古代行政管理稍有论及。在秦统一中国之前,孔子就已经认识到礼崩乐坏导致的秩序混乱,以至于当时一些知识分子对世事充满了忧虑。因此,孔子主张用政法来引导民众和有刑罚来整肃,民众免于罪罚却没有廉耻之心;用道德来引导民众并用礼教来教化,那么民众不当有廉耻之心,而且人心归顺。这样就能够建立起秩序。实际上,自老子、孔子以降至吕不韦,历经春秋、战国约三百年,诸子各家对如何恢复秩序都阐发了自己一派的思想,而集各家之大成者当属吕不韦编撰的《吕氏春秋》。东汉学者高诱说《吕氏春秋》乃“大出诸子之右”之作。秦国统一中国以后治国思想虽然是法家,但其“大一统”的理念确实受到了《吕氏春秋》“一则治,异则乱;一则安,异则危”(即“执一”)思想的启发而建立起来的。换言之,吕不韦是“大一统”专制思想的鼻祖。当然,所谓儒法实乃一家,因为法家二系(韩非子、李斯)皆为荀子的门徒。荀子与孟子各自继承了孔子思想之一脉。孔子倡导的儒家“四科”中的“政事”一科,正是法家之“源”,秦以后的政治制度则是法家思想之“流”。[12]到董仲舒“独尊儒术”后,儒家的“严等差、贵秩序”的主张就被彻底固化起来,直到科举制度诞生后,虽然对思想的禁锢一直是非常严的,但科举考试成为一种非常重要的社会精英流动机制而出现了某些正义的价值色彩。

第二,科举考试条件下的行政管理。科举考试始于隋朝而完备于唐朝。开科取士的最大好处是社会底层的一部分人可以通过这种方式进入上层社会,对于补充政治精英和维护官僚秩序的稳定是有重要意义的。因为它至少在形式上表现为“选贤任能”,就因为这一点,开科取士同时也就一定程度上体现了正义的价值。关于开科取士这种制度对于社会秩序的作用的看法,学界使用不同看法的。钱穆先生认为,这种制度“自唐至清”“推行勿辍”,实乃中国社会平等之象征。当然,钱穆也认识到这种制度在实践中毛病百出,“然我们并不能因其出了毛病,而把此制度一笔抹杀”。[13]在这方面,钱穆先生与黑格尔对中国观察得出的结论似乎非常相似。黑格尔认为,应该考虑帝国的行政管理,中国的行政,“在中国,实际上是人人绝对平等的,所有的一切差别,都和行政连带发生,任何人都能够在政府中取得高位,只要他具有才能”。[14]很显然,黑格尔对中国科举制度的理解是肤浅的。王亚南先生则认为,唐朝开国之初就受到关东旧族的影响,垄断着仕途朝政,为庶人网开一面的科举,名额极受限制,且考试及第的人又不一定可以直接入仕。于是,为了尽早入仕,一些人会奔竞请托,以至百弊丛生。当然,官僚体制内部的确由此而注入了“新的血液”,可是,在那些考试不第而又请托不遂的人士,尽管脑子里充满了“纲常名教”,不得“犯上作乱”,但一有不平的机会,他们是不会轻易放过的。再说,王亚南先生指出:“任何人之上仕途,如全凭考试,他们就不会对上峰表示特殊恩遇”,所以,“任一施行科举制度的王朝,都必得为专制君主保留亲自钦定的制举方式,必得为其他大官僚保留诠选、选授、衡定一类的拔用方式”。所有这一些,再加上荫补、捐纳,不但会影响到科举的名额,并会多方限制已录取待任用及已录用待升迁的做官机会。[15]因此,王亚南认为,在专制的“大一统”社会中,“是道也,是学也,是治也,则一而已”,“学术、思想、乃至教育本身,完全沦为政治的工具”。[16]

第三,民主化浪潮冲击下的行政管理。这里所说的民主化是包括现代化进程开启之后的民主启蒙、民主试验,以及20世纪70年代的世界民主化浪潮。在中国大致经历了阶段,第一个阶段从鸦片战争后所开启的中国近代史以后,中国社会的巨大变迁。而作为统治阶层的行政管理者最重要的就是以维护政权为目标,但在鸦片战争的冲击之下,中国社会的大变迁、大转型已经不可逆转,在这种情形下中国有“行政”之名而无“管理”之实,本要以秩序为目标却已经无秩序了,变革、革命都如洪流般冲击着君主专制下的秩序。第二个阶段是从戊戌变法到20世纪70年代末,这是一个民主启蒙、民主试验、民主探索的大过渡时代。君主立宪的目的是限制皇权而增强内阁行政权,内部的治理尚无新的价值创新,主要是在于对付外来入侵而倡导爱国的价值。民主革命虽然推翻了专制政权,但也陷入了管理困境,长期的战乱以至于对民主价值的追求以一种混乱、痛苦来换取微弱的权利。民国“黄金十年”(即1927-1937年),但内部的军阀混战同样冲击着当地政府的行政管理。当国家统一后立刻有受到日本军国主义的践踏,以及在八年之后的内战,无论是国民政府还是陕甘宁边区政府都是有限的行政管理,但管理的性质完全不一样,一方代表着中央政府以维护政权为目标,另一方面则是代表革命的政府,在保卫边区政府的同时努力扩大自己的权限。两者都对民主进行了各自的阐释,也可以说在实践中都进行了中国式的试验和民主探索。1949年以后,中国共产党领导下的政权在行政管理上虽然依然以秩序为价值追求,但在秩序的价值之下,正义的价值在某些方面也有所伸张。在秩序的追求中,主要是对旧政权中的人的处理问题,而对正义的追求则体现了马克思主义经典作家所说的社会主义的基本价值,即无产阶级实现自己的政治统治之后,必须“尽可能快地增加生产力的总量”。[17]这虽然不是正义价值的本身但这是实现正义价值的前提。没有生产力的发展和社会经济生活水平的提高,就不可能实现社会主义的正义价值。不过,在正义与秩序之间,秩序往往会被置于更为重要的位置,所以政治的“维稳”逻辑常常替代了制度的正义原则,尤其是在世界民主化常超冲击之下,这就是20世纪70年代以来中国行政管理所面临的困惑:一方面战后科技革命的成果为行政管理提供了新的技术手段,也为实现社会主义的正义价值提供了更大的可能;另一方面,世界民主化浪潮不断消解技术的积极效应,使技术成为仅仅为秩序(维护政权稳定)服务的工具。[18]进入21世纪以后,独联体国家的“颜色革命”、中东的“阿拉伯之春”,以及中国香港地区的“占中运动”、中国台湾地区的“太阳花运动”等,都成为中国共产党执政的一种警示,因此在行政实践中更强化了维稳行政的逻辑即秩序的价值逻辑。当然,秩序与正义之间依然是存在着张力的,因为在改革、发展、稳定三者关系上,中国一直强调稳定是前提。因此,大数据的相应技术一方面为行政管理水平的提升和服务方式的转变提供了可能,另一方面也为痛殴收集个人数据尤其是网络上的个人行为、个人言论等数据以加强相应的监控,也提供了最重要、最便捷的技术支撑。

无论是古代的行政管理还是科举制度之下的行政管理,它们所追求的都是传统意义上的秩序即“大一统”之下的等级秩序,也就是所谓的“天下秩序”。这个秩序虽然从明朝中后期开始就已经走向衰落,可是作为中国治理者的统治阶层并没有意识到,“他们似乎还仍然沉浸在传统的天下观念的迷思中,并未意识到世界已经发生了改变。或者说,在鸦片战争前夕中国人并没有足够知识资源和动力来突破传统的世界图式。”这种传统的世界图式所展现出来的就是以追求“大一统”秩序的价值来对待中国内部,也试图来处理与外界的关系。这种情形在有的人那里称为文化保守,而另一些学者则称之为“制度惰性”。[19]历史上一次一次的农民战争似乎对消解这种“制度惰性”有一定的作用,但收效甚微。这主要是因为,农民战争的胜利仅仅是改朝换代,并没有从根本撼动“大一统”的秩序。即便是具有独特思想支撑的太平天国运动,从现代化进程来看,可能太平天国运动不是历史的进步反而是历史的倒退。马克思最初对太平天国运动的爆发异常兴奋,但也是因为这场革命对欧洲革命的意义而言,1848年大革命失败以后,欧洲无产阶级革命处于低潮沉静阶段,马克思预言这场革命将对欧洲革命产生重要影响,“中国革命将把火星抛到现今工业体系这个火药桶装得足而又足的地雷上,把酝酿已久的普遍危机引爆,这个普遍危机一扩展到国外,紧接而来的将是欧洲大陆的政治革命。这将是一个奇观:当西方列强用英、法、美等国的军舰把‘秩序’送到上海、南京和运河口的时候,这个却把动乱送往西方世界”。[20]然而,马克思认为太平天国运动“是中国人的幻想所描述的那个魔鬼的化身”,“是停滞的社会生活的产物”。[21]很显然,在民主浪潮冲击之下为了秩序而采取的“维稳”措施和为了民主而追求的正义价值,二者之间也很难达到平衡。要么是为了秩序而忽视正义,要么是因为正义超出了秩序所规定的边界而受到秩序的挤压。

三、大数据在公共管理中如何统合正义和秩序?

大数据嵌入到公共管理之中不只是一个技术问题,更是一个伦理问题。与传统社会的公共管理主要注重秩序的情形不一样,大数据嵌入到公共管理之中既不是仅仅是为了秩序,也不是单独为了正义,其目的客观上是为了将秩序与正义进行有机统合,以达到在良好秩序之下来追求公平正义和在公平正义下构建更好水平的良好秩序的目标。简言之,大数据对公共管理的嵌入,就是通过大数据技术与人文精神的融合来彰显出公共管理的正义与秩序两种价值的统一。

第一,技术是人类智力劳动的结果,毫无疑问技术是为人类服务的。公共管理的本质就是通过规训力量(disciplinary power)包括道德规训(即自我规训self regulate)、行为规训、法制规训来建立秩序。然而,这一切的规训方式都受制于人自身的缺陷而导致公共管理的秩序漏洞。大数据技术的嵌入就是为了弥补人自身的缺陷而发挥特殊的规训作用。这种方式就是数据规训。秩序本是公共管理社会性即民主本质的体现之一,也就是公共管理所应包括的公共责任。[22]不过,公共管理的民主本质不只是秩序,还包括正义。因为,社会性承认“合法的个体主义”,[23]从而使个体性得到张扬。民主本质既然是体现正义伦理的重要前提,那么民主的本质也就必然体现以人为本的价值。正如有学者指出,“与统治型的、管理型的社会治理模式不同,公共管理既不是以权力的强制力为前提的统治阶级意志的实现,也不是在权力与法律的结合中实现的对社会的有效控制,而是一种奠基在服务精神基础上的公共服务模式。公共管理在本质上是服务的”。[24]“公共管理是服务”这句话揭示了公共管理在秩序伦理前提下正义伦理的目标诉求。

第二,技术为人类服务的还在于技术促进人类利益的增长。大数据技术嵌入公共管理根本的是为了促进公共利益的增长,而公共利益的增长是秩序合法性最重要的来源。然而,秩序合法性的另一个来源还在于利益分配,秩序(或者说是社会关系)的合法性,“不是以集体利益而是以分配性利益为取向的”。[25]而大数据技术不仅能够促进公共利益增长,而且还能够促进分配性利益的“合规则性”。就公共管理本身的功能而言,其中就包含着促进公共利益增长的功能。正如有学者所指出的那样,作为具体履行公共管理职能的公共管理者,必须时时处处坚持道德化的价值取向,最为根本的就是要公正地处理个人利益与公共利益之间的关系,必须维护公共利益,以公共利益为价值取向,并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。[26]技术的变量被纳入到公共管理之中后,不是为了消解公共利益,而是为了在技术的支撑下最大可能地增进公共利益。这是大数据技术与公共管理结合后的本意性功能。如果技术不是为了这样的本意而融入到公共管理的实践中,那么不是技术异化就是公共管理实践的异化。

第三,从管理目标来看,公共管理以“善治”为目标,“善治就是使公共利益最大化的时候管理过程”。[27]按照俞可平所说的,善治包括六个要素即合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。[28]从这些要素来看,“善治”就是秩序与正义的统一。传统的合法性来自于对权威的认同,但大数据条件下,去中心化、去权威化的情况非常明显,公众并不认同一个权威的存在,而在于强调管理主体的政府与管理对象的公众之间进行协商,从而达成一致和共识。这是大数据技术下公共管理得以走向善治的前提。透明性过去也仅仅是指政府信息的公开性。但是,对于大数据条件下的信息(数据),政府仅仅是掌握了其中非常少的一部分,还有大量的信息分布在企业、互联网和各种自媒体之中。因此,在大数据时代透明性的内容更加广泛,而公共管理的主体与客体也是多元化的,不只是政府与公众之间的关系,凡是掌握着数据的所有各方都是公共管理的参与者;而且,很有可能管理者也是被管理者,二者之间的界限是模糊的。传统意义上的责任性是指要求行为者对自己的行为负责。但是,当今的责任性不仅继续强调对行为负责,而且更加强调对数据负责,包括数据采集和数据使用都要负责。从这些情况来看,大数据条件下走向善治的重要路径就是要用大数据技术促进公共管理更好地走向善治,并且在善治中来促进公共利益更高质量地增长。

第四,大数据嵌入公共管理后在促进公共利益增长的同时也遭遇一个全新的课题即个人隐私保护的问题,但大数据技术在运用于公共管理之中时始终将个人隐私放在第一位。这是因为,个人隐私既涉及秩序价值也关系到正义的价值。大数据公共管理是数据开放透明的治理,但一方面,数据的开放透明并没有鉴别那些数据涉及个人隐私而得到法律的允许不开放、不透明,也很难区分哪些数据是属于个人隐私数据而被受到拥有数据权限的采集者、分析者拒绝公开;另一方面,由于数据的价值是可以不断挖掘的,“大数据时代,很多数据在收集的时候并无意用作其他用途,而最终不给却产生了很多创新性的用途”。[29]即便在数据收集时并不涉及个人因问题,但在对数据创新过程中,数据的深度挖掘则很可能会涉及个人隐私问题。这种对数据的再开发、再利用如何处理个人隐私问题也没有相应的法律进行规范。因此,大数据嵌入公共管理以后,不能因增进公共利益的增长而对个人隐私的问题无所顾忌。相反,在数据透明的前提下,既要增进公共利益,也要切实保护个人隐私。在当前情况下尽管很难兼顾,但作为一种管理目标,正义伦理的价值诉求是一种必然。因为,人类发明了新兴技术不是为了来控制自己、出卖自己的,而是要让技术在人类安全的前提下更好地为增进人类福祉服务。

四、简短的结语和未来研究的发展趋势

管理/治理的伦理,无非是在追求秩序和追求正义之间寻找平衡。因管理者/治理者所扮演的角色不同而导致两者之间存在着巨大的张力,在古代中国就存在着“立子立嫡”还是“禅让象贤”的问题,前者强调维护正统秩序,遵从的是秩序的伦理原则;后者强调据天下有德有才的人来为国服务,遵从的是正义原则。科举制度虽然强调选贤任能,但也受财阀豪门的干预而为上层的“世袭”留下了足够宽的通道,反而是选贤任能的通道不仅狭窄而且层级十分有限。民主化浪潮冲击之下,对秩序的追求成为“维稳”的重要依据,从而把正义的伦理尽可能地压缩在最小的治理领域内。大数据技术融入公共管理后,技术不仅填补了秩序的漏洞,而且也为正义的诉求打通了更加宽广的通道。但是,技术异化的情况随处可见,制度设置尤其是法律制度的暂时缺位,使正义的诉求陷入诸多的矛盾悖论之中。也正因为如此,未来关于大数据技术嵌入公共管理的研究不得不回应以下问题:

第一,数据的采集权与数据的归属权之间的关系问题。大数据的采集的方式完全是智能采集方式,而且是全方位、全天候地采集,从天上到地下构成了一个立体的数据采集的天罗地网:从使用Google、百度等搜索工具留下的痕迹,到网上购物,QQ、微信、Facebook等网络社交工具的聊天,以及通话、短信、导航、博客、微博、云空间等留下的所有痕迹,都会被智能的大数据技术记录下来,并被储存到特殊“数据仓库”之中,用于对数据进行分析和对其价值进行挖掘。也就是说,数据的智能采集方式是不会去征求数据产生者的意见。那么,数据的归属权是谁呢?一种观点认为,数据的所有权应该属于产生数据的原始个人。问题是,几乎所有最关键的数据不掌握在产生数据的原始个人手中,要么在政府手中,要么分散各种网络媒体中,要么在企业手中。尽管是个人的关键性数据,但不掌握在手中如何体现数据归属自己呢?所以,这种观点不占主流。正因为如此,学术界普遍接受这样的看法,即个人数据仅仅是来源于个人,但并不等于归属于个人。恰恰相反,据一些专家的研究显示,前10%的数据采集者拥有了99%的数据权限。①在归属权不确定的情况下,数据交易权就很难确定。尽管数据交易已经非常普遍,但中国法律对数据交易权属迄今未做明确规定。[30]法律的滞后性更加剧了数据采集权与数据归属权之间的矛盾。这种矛盾为大数据技术条件下的公共管理研究留下了非常大的空间。(① 孟小峰2019年1月21日在哈尔滨工业大学参加“大数据与社会科学转型高端学术研讨会”时的发言。)

第二,数据的使用权与数据安全之间的关系问题。数据使用权是数据权的重要内容。数据使用权一方面指直接使用数据的权利,即将采集到的数据进行分析、挖掘和探究;另一方面数据使用权还包括对已经挖掘出来的数据价值的使用权。后者属于数据挖掘者,这是没有争议的。对数据直接的使用权往往存在着较大的争议。同时,对数据的使用还包括数据创新。[31]这些数据包括:一是政府数据,有学者认为,这类数据的使用权客观上来看具有公共产品的性质,同时又具有正外部效应,在数据资源的使用上不会出现物质资源那样的“公地悲剧”。从某种意义上上来说,政府数据的使用权属于全社会。[32]然而,从实际情况来看,这里仍然会产生某种“公地悲剧”,就对政府数据不负责任的使用必然导致数据安全问题,尤其是涉及社会成员的隐私的数据,这类数据的安全与人的安全高度相关。二是企业的数据,这类数据包括企业的商用数据和企业采集到的客户数据。商用数据的使用是商家自己,使用时会受到内部规章的制约而不会有数据安全问题。后一种数据由于是客户在商家留下的“数据废气”,往往被商家为了逐利而恶意使用,从而造成客户的“数据废气”安全问题。三是个人数据,既包括个人产生和采集并储存在自己的数据“容器”之中的数据,也包括个人在互联网、自媒体等留下的数据和痕迹。前一种数据的安全在可控范围内,后一种数据的使用就很难得到有效控制。正如前文所述,数据安全应始终是大数据在秩序与正义的伦理目标诉求之下最重要的关切。

第三,大数据的储存权与数据知晓权之间的关系问题。客观地说,数据采集者对所有采集到的数据都对这些数据拥有不可争辩的储存权。储存这些数据的目的是对数据进行分析、开发、利用,挖掘其价值。人类发展到今天,人们的日常生活、工作等活动每时每刻每秒都产生了并不断地产生着大量的数据。这些数据拥有取之不尽用之不竭的价值,储存起来便于进行数据创新。然而,大多数情况下数据储存是被储存者加密的,不管这些数据来自何处,储存者会以各种理由尤其是商业机密、安全等理由而加密。这样就伤害了数据产生者和用户对数据的知晓权。知晓权同样是大数据权的一个基本构成要素,特别是大数据本身是倡导数据的透明性,也就意味着对数据的知晓权是普遍性保护的。但是,在数据储存者的私利之下,知晓权就被成为数据安全的牺牲品。

第四,大数据的开放性与个人隐私权之间的关系问题。数据开放或者是数据透明与个人隐私保护之间的矛盾是当今大数据时代最突出的矛盾。在大数据的透明、开放情况下如何保护个人隐私权呢?一种观点认为,个人数据信息具有非独占性的特点,其价值在于被社会充分挖掘和使用,沉淀的数据是没有价值的。因此,不能将个人数据信息赋予其财产权意义的保护,而应该将个人数据信息作为公共物品来进行保护。也就是说,大数据条件下,个人信息的隐私权是有限的,因而也只能进行有限保护。[33]另一种观点认为,数据权利化是大数据开放共享的现实要求,能够保障和推动数据在平等民事主体之间的流动和应用。数据权利化也就意味着个人数据信息具有财产权的意义而应得到全面的保护。[34]无论是有限保护还是全面保护,在数据开放、透明的前提下,个人隐私的保护都是一个十分现实的问题。一方面,在数据采集的过程中,无处不存的“第三只眼”把个人数据采集和储存起来并进行分析与挖掘。另一方面,在这种情形下,涉及个人隐私的数据还被反复利用,为商家产生了创新性的用途。[35]因此,大数据技术嵌入公共管理之后,数据的算法权威建立起来后,很有可能是个人自由(正义的内容之一)的被推翻。[36]然而,这是与公共管理的秩序与正义的统一原则是相悖的。

上述矛盾归根到底在于公利伦理与私利伦理的矛盾,也是秩序与正义之间的矛盾。数据的公共性客观上是追求公利伦理的,但数据产生、使用、挖掘等未必是出于公共性的目的,相当多情况下是出于私人性的目的,是受私利伦理所左右的行为。在法律尚未覆盖这些领域的情况下,公共管理很难通过对数据的生产者、使用者、挖掘者等的约束而使矛盾得到解决。即便是法律完全覆盖了这些领域,但法律也本不能公利伦理与私利伦理统一起来。因此,未来大数据条件下的公共管理研究将不得不回应大数据技术在其中所扮演的角色:是继续制造漏洞和陷阱,还是漏洞的填埋者?这既取决于人类对技术的驾驭能力,也取决于人类能否最终克服私利伦理而走向公利伦理,从而实现秩序与正义价值的有机统一。


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作者:胡键,上海社会科学院软实力研究中心主任、研究员、博士生导师,上海



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