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领导干部政绩考核:实践难题、认知偏误与完善建议

发布时间:2021-03-25  作者:李春成  来源:国家治理

摘 要 : 我国已转向高质量发展阶段,各级党政领导班子和领导干部是促进我国经济社会高

质量发展的中坚力量,而领导干部政绩考核是这一力量的“催化剂”和“指挥棒”。当前领导干部政绩考核中还存在一些实践难题和认知偏误亟待破解和纠正,改进推动高质量发展的政绩考核体系需要全面历史辩证地评价领导干部的政绩、通过信息公开提升政绩考核公信力,也可以构建勋章—系数—排行榜评价体系,优化政绩考核内容指标。


关键词 : 政绩考核 高质量发展 领导干部

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

DOI:10.16619/j.cnki.cn10-1264/d.2020.44.003


政绩考核的实践难题

2020年10月24日,中共中央组织部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》(以下简称《通知》),要求“改进地方党政领导班子和领导干部推动高质量发展的政绩考核”。《通知》主要从政治方向、内容指标、民生民评、考核方式、结果运用等方面对领导干部政绩考核提出了指导性要求。然而,如何通过政绩考核有效提升领导干部推动高质量发展的工作能力,仍有许多理论难题需要探讨,仍有不少实践难题需要破解。


考集体还是考个体

《通知》将“领导班子和领导干部”视为同一行动主体和责任主体,体现了集体主义价值观。从集体主义的逻辑看,领导干部个体是领导班子集体中的一员,承担并履行着团结责任、连带责任和忠诚义务;领导班子的所有成员荣辱与共、利害攸关、责任共担。严格执行的集体考核和奖惩制度有利于强化领导干部的大局意识、忠诚意识和集体责任感,但也面临现实中的“集体行动逻辑”困境,难以解决“搭便车”问题,也难以辨别干与不干、干多与干少、干好与干坏等复杂情况。因此,有不少人主张与集体主义相对的个体主义观点,认为必须将目标责任、发展实绩精确到人、归因到人,以破解集体行动难题,提高考核的精准性。然而,这种主张显然忽视了公务与政绩的集体合作性质,同时还可能破坏公共事业发展所必需的集体主义精神。因此,如何有机整合集体主义政绩考核与个体主义政绩考核,正确处理领导班子集体政绩与领导干部个体政绩之间的关系,是摆在领导干部政绩考核面前的第一个难题。实践中,可以通过“一把手责任制”和“分工合作原则”等措施较好地解决这一难题,但其逻辑上的分歧和张力依然使其常常成为一个困难,尤其是当领导班子不团结、成员之间进行非合作博弈时。


考人还是考绩

我国主流政治文化和社会文化中普遍存在“做官先做人”的观念,对于官员的道德品质和道德行为有着较高的期待,也就是说,政绩考核不仅要考“绩”,更要考“人”;不仅要重视“实绩”,还要重视“好人因素”。“考人”论的理论支撑是关于人类行为的社会认知学派,认为意义认知和内在观念是行为的决定因素。与此相反,行为主义学派则认为人的行为主要甚至全部是外在环境的结果,不存在对于行为具有决定意义的本质与人格;只要制度合理、激励得当,所有领导干部都能为我国经济社会高质量发展作出贡献。行为科学研究表明,这两种观点都可能有失偏颇,人的行为既不是完全由外在环境决定的,也不是完全由内在人格决定的。纯粹的理论往往会导致实践的片面。但是,行为主义观点也提醒我们,不宜对领导干部进行本质主义的人品评判、“先定”地判定领导干部的政绩。事实上,领导干部的政绩观念也绝非“先定”的、一成不变的,关键还要看如何教育、引导、激励和管理。这里提出的问题是,组织人事部门到底是根据领导干部的实际政绩判定领导干部的内在品性,还是根据内在品性推定其可能的政绩表现?抑或是综合辩证地对待二者?如是,又该如何综合辩证地对待?


 绩还是潜绩

现代科学革命是从测量数字开始的;人们普遍认为没有测量得来的数字,就不可能客观认识这个世界,也就不可能推动世界的进步。这种科学理念在政绩考核中的直接表现就是,政绩考核只考察可观察、可测量的政绩,越是客观的、可测的政绩越容易受到关注,譬如地区财政收入增长速度、GDP总量、人均GDP、投融资总量、市容市貌、基础设施等。若是如此,又该如何衡量和考核那些“着眼长远、着眼根本的潜绩”呢?譬如法治建设、精神文明建设、人口素质的提高等。就领导干部个体而言,其能力与政绩表现受到客观条件、前期基础乃至团队合作等外在因素的约束。此外,还存在“显能”与“潜能”的不一致现象,那么,又该如何对待和考量其“潜能”呢?在对领导干部政绩考核的实际操作中,组织人事部门必须发挥实践智慧,应对如何确定显绩与潜绩、显能与潜能的权重这一难题。


后果论还是道义论

作为公共伦理的一个基本难题,后果论还是道义论的追问,近似于德国社会学家马克思·韦伯所讲的责任伦理与信念伦理间的选择,也同样适用于领导干部政绩考核。奉行后果论的政绩考核关注的只是领导干部的政绩结果。后果论者重视的不是手段和程序的自在价值,而是其对于实现某(正当)结果的工具价值;忽视的不是手段和程序的成本与代价,而是手段和程序的正当性和合理性。与此相反,奉行道义论的领导干部讲究的是出于对理想信念和责任担当的敬重而行事,不计利弊得失,不管后果如何。作为“指挥棒”和“导航仪”,领导干部的政绩考核体系力图选拔的理想人选当然是两全其美者,但是,如果只能选其次,那么,选择的领导干部类型是兼顾后果论的道义论者,还是兼顾道义论的后果论者?这种看起来差不多、都还不错的选择,蕴含着微妙的选人用人导向差异。


官评还是民评

“以人民为中心”是高质量发展的根本目标导向,民生保障是高质量发展的重要内容,人民群众的获得感、幸福感、安全感是评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准。因此,《通知》要求“增强政绩考核群众参与度,注重分析群众主观感受指标”,“充分反映群众感受、体现群众评价”。由于缺乏全面的信息和相关专业能力,人民群众主要基于自身体验,通过“具身认知”对领导干部的政绩进行直观的认知和评判,具有较强的主观性和特殊性。人民群众的具身认知和体验式评价既是领导干部民生政绩和公共服务精神与能力的“试金石”,也是“形象工程”“政绩工程”的“照妖镜”,同时还能克服官方、专家基于文案和宏大叙事的政绩考核可能产生的弊端。但这只适用于老百姓能够切身体验的领域,而对于那些“专业性高、针对性强、群众难以立即有切身感受”的政绩,一般群众评议或公众评议的信度和效度则难有保障。因此,哪些领域、哪些项目适合引入群众评议?应赋予群众评议在整个政绩考核体系中什么地位与权重?如果出“民评”与“官评”相冲突的情形又该如何处理?等等。这些都是领导干部政绩考核中的重要问题。

除了上述涉及认识论的难题以外,政绩考核还存在诸多操作性难题,譬如政绩考核的主体结构、对象选择、内容范围、指标体系、实施流程、结果形式、结果运用等。


政绩考核的认知偏误 

对于领导干部的政绩考核实践,或因认知偏误、观念走偏,或因时间紧任务重人手不够,还存在诸多偏误。譬如重数量不重质量、重结果不重过程、重门面不重实效、重投入不重产出、重收益不重成本、重示范不重普及、重显绩不重潜绩、重时效不重长效等等。政绩考核实质上是考核者甚至也包括被考核者对政绩的认知和判断,因此,这些实践偏误其实也可归因为政绩考核中的认知偏误。


代表性偏误

代表性偏误是指人们往往“懒得”穷尽事物的真相全貌,而直接根据一些典型特征、代表性事件等信息进行判断和决策。政绩考核者在考核领导干部的政绩时,往往会“直觉”地依据被考核者在考核谈话和述职中的一些“动人心弦”的言论和故事、被考核者的典型事迹和业绩、“形象工程”“门面工程”“样板工程”等对其综合政绩进行打分和评价,导致不少地方领导干部挖空心思“玩概念”、资源扎堆“创样板”。尽管这些靠人力物力财力堆出来的新概念以及样板工程的可复制性、可推广性、可持续性令人质疑,但考核时人们还是容易落入代表性偏误。由此导致“重门面不重实效”“重示范不重普及”等考核偏误。


 易得性偏误

行为心理学研究发现,人们在进行认知、预测和决策时偏爱采用容易获得、容易理解、具体生动的信息,从而赋予那些易得的、易见的、易感知、易理解的信息过大的比重。政绩考核主体,尤其是依靠具体认知和体验式评估的公众,往往会更为看重那些被媒体广泛报道过、容易想得起、看得见、摸得着的政绩信息,也更倾向于依据被考核者提供的现成资料进行考核,喜欢听汇报、看(被安排的)现场,由此就可能忽视基本面数据,无视那些被有意不让看见、不让得知的情况信息,有意无意地进行了选择性感知,从而赋予易得性政绩更好的评价、更大的总体权重。这不仅会使政绩考核中出现前述“重门面不重实效”“重示范不重普及”等偏误,还会导致“重数量不重质量”“重规模不重质地”“重汇报不重实情”等问题。简言之,重视的是易得的,不重视的是不易得的。


损失厌恶

前景理论指出,人们决策时对得失的评价是不对称的,同样一件东西人们失去它时所体验的痛苦大于得到它时所带来的快乐,由此产生损失厌恶情绪和损失规避行动倾向。政绩考核中,被考核者、甚至考核者,都可能表现出损失厌恶倾向。被考核者可能强调其功绩和贡献而隐瞒或淡化其缺点和错误、突出其努力和收益而回避或淡化其政绩的成本投入,试图利用易得性偏误得到好评。考核者则会因为一些微妙的心理产生损失厌恶倾向。其一是“框架效应”。所谓框架效应是指由于问题表述的语境不同,对同一个问题的两种逻辑意义上相似的描述最终导致不同的决策判断的效应。“政绩”这一语义框架,有可能使考核者进入某种积极的认知框架而更倾向于去发现正面结果、给予肯定性评价。其二是所谓的由结果导致的直觉偏差。有研究发现,在其它条件相同的情况下,个体认为正面结果事件发生的概率要高于负面结果事件发生的概率。其三是在“政绩考核”框架下对“严管和厚爱结合、激励和约束并重”等考核原则的“善意”领会。正是在这种复杂的损失厌恶心理作用下,考核者可能不“情愿”去批判性审视政绩的成本与代价、去追究被考核者的问题,导致政绩考核中出现“重投入不重产出”“重收益不重成本”“重功绩不重问题”等问题。


确定性效应

确定性效应是指,相对于不确定的结果而言,人们会更为重视确定性的结果。换个角度看,就是不确定性规避或风险厌恶。按照理性预期效用理论,未来价值应该等于其潜在效用与实现概率的乘积。由于我们的风险厌恶心理,会夸大未来价值的风险概率,明显低估潜在效用的价值。在政绩考核中,考核者往往会偏重既有的也即确定的显绩,而对未来的、潜在的绩效给予偏低的评价。确定性效应还折射出人们的时间偏好:较之未来的、因而也是蕴含风险和不确定性的长期效用,人们更为看重当下的、实时的,也就是确定性高的短期效用。支撑“重时效不重长效”的是这样一种政绩时间观:人们往往(未必自知地)倾向于认为,所谓的政绩考核就是对已经做出、已经发生的阶段性政绩的考核,既不包括此前的,也不包括之后的。对于政绩的这种“断代式”时间观念,既不科学,也不合乎事实,还与中央文件精神相违背。


政绩考核的几点建议

经过几十年的实践探索和经验迭代,党和国家的组织人事系统积累了丰富的干部考核经验。2019年4月中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》(以下简称《条例》)首次以条例的形式对领导干部考核工作作出了总体规范;2020年10月中共中央组织部印发的《通知》又进一步对改进推动高质量发展的政绩考核作出了指导性部署。以下主要针对前述问题与偏误,结合如何领会和贯彻落实《条例》规定和《通知》精神谈几点浅见。

 

全面历史辩证地评价领导干部的政绩

尽管前文以或然选择的形式陈述了领导干部政绩考核中的一些难题,但是,无论是二选一,还是以一方去统一另一方,抑或是把两方面等量齐观,都会引起逻辑悖谬,或有违《通知》精神。2013年12月6日中共中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确要求“全面历史辩证地评价领导班子和领导干部的政绩”。既要全面,不能顾此失彼、厚此薄彼;又要有历史时间观,不能“断代式”认识政绩尤其是高质量发展政绩,要经得起历史的检验;更重要的是要辩证认识领导干部政绩的各种结构要素,“辩证地看主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用,既看发展成果,又看发展成本与代价;既注重考核显绩,更注重考核打基础、利长远的潜绩;既考核尽力而为,又考核量力而行”。

正如哲学家梅洛·庞蒂所说,人类秩序不是一种简单的机械关系,而是一种复杂的辩证关系;知觉本身就是一种辩证法,同时也是对复杂辩证关系的现象学把握。政绩考核可以归结为知觉活动,其基本任务就是秉承历史唯物主义辩证法洞察复杂的政绩现象;政绩考核者与政绩考核对象之间也是一种辩证关系,而不是机械的主客体关系。如前所述,政绩考核者的知觉会受到自身和考核对象等各种因素的影响而可能产生诸多认知偏误,因此,有必要通过合适方式(如教育培训、体验反思等)让考核者明白在政绩考核评价过程中可能出现的认知偏差,并通过合适方式(如系统性的预知错误处置措施)来防止这些偏差。

 

通过信息公开提升政绩考核公信力

信息公开既可以调动社会关注、群众监督,也可以获得更多更全面的信息。为了提高领导干部政绩考核的公信力,提高群众评议的信度和效度,达到群众评议与官方考核之间的一致,在考核之前,组织人事部门应该根据《条例》和《通知》规定,向社会公众、被考核对象公开考核的具体实施细则,主要包括考核目的与原则、对象范围、考核内容、考核方式、考核结果确定、考核结果运用、组织实施、纪律与监督等;在考核过程中,实时披露考核进展和中期情况,在不危害公共利益和损害考核当事人隐私的前提下,公开被考核对象提供的政绩报告或考核小组获得的相关信息,以便接受社会的审视和监督;考核结束后,公布考核结果和结果的运用。唯有如此,才能真正有效地“增强政绩考核群众参与度”,提升政绩考核的公信力。

 

构建勋章—系数—排行榜评价体系

《通知》要求“聚焦推动高质量发展优化政绩考核内容指标”,并对内容指标设计提出了一系列指导性意见。根据《条例》规定和《通知》要求,建议构建“勋章—系数—排行榜”评价体系。

勋章系统的构建。可以将领导干部的政绩先分为几大类型,譬如治理体系与治理能力、公共安全与社会治理、民生保障与公共服务、营商环境与经济发展等,依次构建起政绩勋章系统。其次,政绩类型的划分,应该根据被考核者所在地区和部门进行调整和细化,以提高其针对性和适用性。最后,结合中央总体部署和地区发展需要,选择一些重点项目作为“关键性指标”。譬如当前和今后一段时期,重点群体的就业、剩余贫困人口的脱贫、重大疫情防控救治体系和公共卫生体系的完善、深化“放管服”改革、优化营商环境、提供优质公共服务等,就是重点项目。勋章系统横向只平行分类,纵向则至少分重点与一般两个层次。

系数的构建。系数系统,也即调整参数系统,属于“引领性指标”,它是为确保高质量发展、辩证处理好政绩要素间关系、克服政绩考核中的认知偏误而设计的。根据《通知》要求和前述讨论,重要的系数主要有:创新系数、绿色系数、协调(合作)系数、开放(共享)系数、可持续系数、效益规模系数、群众满意系数等。

排行榜的构建。排行榜的建立是为了应对将政绩进行绝对量化有难度且有争议的困境,将政绩考核变成与(同系统、同地区)参照对象进行对比的相对排名,同时还能在政绩考核中带来锦标赛式的激励效果。排行榜的计算步骤可依次为:勋章分类打分赋值,不同类型的勋章原则上同等对待;将勋章政绩相关的系数量化取值[0,1],求平均值;将系数平均值乘以勋章,求乘积;将乘积累加,在同系统或同地区被考核者集合中按序数排名。考核结果可以直接以排名形式呈现,也可将(累计)排名转化为等次。

勋章—系数—排行榜考评系统既可以用于平时考核、专项考核,也可以用于年度考核、任满考核;大周期考核结果可以是小周期考核结果的综合。

责编:司文君 / 臧雪文

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